Blog do INESC

Há dez anos, quando chega o mês de maio a mídia faz uma comemoração inusitada. É hora de festejar a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Além de matérias sobre o assunto, proliferam as entrevistas com os pais ou mães da referida lei. Além disso, em alguns anos já se comemorou realizando seminários para a discussão do sucesso da LRF.

O que chama mais a atenção dos que professam os cânones previstos na legislação é a capacidade milagrosa de fazer um ajuste das contas públicas, principalmente, por parte dos estados e municípios. Segundo eles, o país deixou de ser caloteiro e desde 2000, data de nascimento da LRF, tem suas contas ajustadas servindo de exemplo para outros países. Saúdam ainda a velha máxima de que as contas públicas são iguais às contas de uma família, que não pode gastar mais do que ganha. Ainda que isso não esteja explicito na LRF, pois, os limites de endividamento são fixados pelo Senado Federal.

No entanto, há muito que questionar nesta festança. Primeiro que as famílias não se comportam assim. Se elas o fizessem o capitalismo não ia para frente, viveria em crise. E o crédito, onde ficaria? Agora mesmo o país comemora o enfrentamento da crise internacional exatamente com o aumento do consumo das famílias, que por sinal, estão bastante endividadas. E segundo o Presidente da República é isso, o consumo interno, que faz a roda da economia girar. É isso que não deixou o país mergulhar mais profundamente na crise.

Outra questão que o ufanismo de alguns não permite enxergar é o preço que se paga pelo pretenso controle da gastança que a LRF proporcionou nestes dez anos. Pesquisa realizada pela Confederação Nacional dos Municípios (CNM), em 2004, portanto a quatro anos de vigência da lei, mostra que os municípios brasileiros estavam vivendo um dilema: o sucesso fiscal acarretando sacrifícios na área social. Segundo o Presidente do CNM, Paulo Ziulkoski, “o problema é que no Brasil se disseminou uma cultura de que só interessa o fiscal e que se dane o social. É preciso mudar a LRF tanto para ampliar os controles fiscais quanto para harmonizar a responsabilidade da área fiscal com a responsabilidade social.”

Não foi por outro motivo que o Fórum Brasil de Orçamento (FBO) apresentou ao Parlamento um projeto de lei que altera a LRF para incluir nas suas metas fiscais, metas sociais, no mesmo nível de prioridade. Os governantes teriam que cumprir tanto umas quanto outras, sob pena de punição.

Não faz mal a ninguém admitir que o objetivo da LRF não foi o de equilibrar a gestão pública e proporcionar a melhor aplicação dos recursos públicos, mas sim garantir que estados e municípios honrassem o pagamento dos seus compromissos financeiros ainda que em detrimento do atendimento às necessidades da maioria da população. Bem ao gosto do receituário do FMI.

Em vez de tecer loas ao sucesso da LRF, o dia 5 de maio deveria levar nossos governantes a refletir a que serve o orçamento público. Está na hora de mudar as prioridades financeiras, que orientam sua elaboração e aplicação, pelas prioridades de atendimento aos direitos dos cidadãos e cidadãs. Para isso não é preciso retroagir à árdua conquista do “equilíbrio” das finanças, mas colocar no mesmo patamar de compromisso e prioridade as metas sociais, e que para isto a receita é uma só, sair da armadilha dos juros altos.

Brasília, 3 de maio de 2010.

Eliana Magalhães Graça

Ivone Melo economia

Lucídio Bicalho*

A melhora da transparência das contas públicas é um avanço que salta aos olhos no período recente. Não se pode excluir a contribuição do Congresso Nacional que tem disponibilizado as contas do Executivo em detalhes no Portal Siga Brasil. E uma nova revolução no que tange à maior transparência orçamentária pode acontecer a partir da aprovação da Lei Complementar 131, de 2009. Uma proposta que nasceu no Legislativo e foi sancionada no dia 27 de maio pelo Presidente da República.

Os Estados contemporâneos que promovem a transparência das informações públicas como ferramenta de aperfeiçoamento da democracia representativa, além de incentivarem a educação política e o empoderamento do(a) cidadão(ã),  também subsidiam o combate à corrupção e o julgamento dos governantes por parte sociedade (accountability vertical). Estas são razões pelas quais todo(a) eleitor(a) deveria ter acesso às informações relativas à arrecadação e aos gastos do Estado. É interessante a Iniciativa do Orçamento Aberto que mostra o índice de transparência orçamentária de vários países do mundo.

A Lei Complementar 131, de 2009 nasceu como PL Lei n° 130, foi apresentado, em abril de 2003, pelo senador João Capiberibe (PSB-AP). O intuito deste Projeto de Lei foi acrescentar dispositivos à Lei de Responsabilidade Fiscal, a fim de conferir transparência à gestão das contas públicas em todos os níveis. A redação original foi aperfeiçoada pela tramitação na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) do Senado e na Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) do Senado.

Uma modificação importante foi o acréscimo de sanção para o ente federativo que não disponibilizar as informações – a saber, a impossibilidade de receber transferências voluntárias (Lei Complementar 101/2000, inciso I do § 3º do art. 23).

Após uma primeira aprovação no plenário do Senado, passou pela Câmara dos Deputados e voltou, de novo, ao Senado. No plenário, o texto foi aprovado tal como havia saído de lá na primeira vez.

Além de reafirmar a participação popular no ciclo orçamentário, a Lei diz que todos os gestores públicos do país estão obrigados a disponibilizar na internet (“em meios eletrônicos de acesso publico”) informações detalhadas e atualizadas para os cidadãos e cidadãs, sobre a execução orçamentária (receitas e despesas) de todos os órgãos dos poderes Executivo, Judiciário e Legislativo da União, Estados, municípios e do Distrito Federal.

A Lei obriga levar ao conhecimento público o lançamento e o recebimento de toda a receita de unidade gestora, inclusive os referentes a recursos extra-orçamentários. Atualmente, os recursos extra-orçamentários financiam projetos por todo o país, porém, mesmo para o Poder Legislativo, estas operações se constituem um verdadeiro segredo, dado que não estão submetidos ao crivo de parlamentares durante a tramitação de nenhuma das três principais peças orçamentárias: PPA, LDO e LOA.

A Lei impõe a adoção, em todas as esferas, de sistemas de informação parecido como é, hoje, o Siafi - Sistema Integrado de Informações Financeiras do Governo Federal. Apesar de não citar o Siafi, a Lei delega ao Poder Executivo da União a definição do padrão “mínimo de qualidade” que os sistemas devem possuir. Nesse sentido, será estratégica essa definição, de modo que não se suprima informações e que estas sejam inteligíveis ao público.

A lei afirma (inciso I do art. 48-A) que o acesso às informações será mediante à disponibilização mínima dos dados, do bem fornecido (produto ou meta física) e dos beneficiários do pagamento, sejam consultores ou grandes empresas. Portanto, não cabe aos gestores interpretarem erroneamente a Lei e agregarem os dados primários (ou brutos) das contas públicas e, só então,  disponibilizarem esses na internet.

Em nenhuma hipótese, os dados públicos sobre receita e despesa devem ser filtrados sob o pretexto de que as informações devem ser primeiramente traduzidas para o cidadão leigo em finanças públicas. É, por isso, que será fundamental monitorar a regulamentação dessa Lei.

Na atual conjuntura política, é interessante os extremos em que vivem os Poderes Executivo e Legislativo diante da opinião pública. A avaliação positiva do presidente mostra o encantamento com o mito Lula.  O ex-metalúrgico do ABC já faz parte da História. Já o Legislativo, esse não passa um dia sem que haja um escândalo de corrupção que lhe manche a imagem. No entanto, é importante chamar a atenção de que uma democracia não perdura em cima do personalismo, mas sim por meio de sua institucionalidade.

Esta “Lei da Transparência”, a depender da sua boa regulamentação e implantação, pode ser catalisadora de uma grande revolução no relacionamento entre Estado e sociedade no tocante ao monitoramento dos recursos públicos. O governo Lula sabe, mais do que nenhum outro, o quanto é cara para sociedade civil a luta pela transparência das contas públicas e pelo controle social do Estado. A sociedade civil acredita que o Executivo não deixará de aproveitar essa chance histórica que lhe foi entregue.

* Mestre em Ciência Política pela Universidade de Brasília (UnB) e Assistente do INESC.

Inesc democracia, economia, orçamento

Alessandra Cardoso - Assessora Inesc

Os jornais comentam hoje o tom da ata da última reunião do Copom e a reação do mercado. No Valor econômico tem uma matéria cujo título resume bem a missa: “BC passa um pito no mercado e juro cai”. Para além das explicações economicistas, o que o Copom fez, e me parece de forma inédita nos últimos anos, que eu me lembre, foi dizer para o mercado: os juros vão cair sim, e mais do que vocês esperam (ou querem), porque é necessário que caiam neste momento de crise e porque existe ambiente macroeconômico para isto; quem precisa rever expectativas e suas posições no mercado financeiro são vocês. Os resultados já foram sentidos, o chamado mercado já reviu suas expectativas de juros futuros, até então muito reticentes à queda.

Será isto mesmo? A política monetária insinuando assumir seu papel de sinalizadora das expectativas do mercado e não meramente de chancela das expectativas dissimuladamente conservadoras do mercado financeiro?

Valeria uma boa análise política sobre os ventos que têm promovido esta mudança e como, daqui para frente, este cenário poderá evoluir (em paralelo a outro cenário, o das eleições presidenciais). Inclusive como vão se articular as forças que resistem a esta ainda tímida tendência de redução dos juros e de tentativa de controle da Política Monetária pelo Estado.

O fato é que até agora o chamado mercado financeiro foi muito eficiente no “comando” da política monetária. Acho que tão eficiente que despreocupado da excessiva exposição seus porta-vozes (veja que nível de inversão chegamos) têm coragem de assumir publicamente posições que beiram o completo cinismo.

Sobre isto, passeando pelo caderno Dinheiro da Folha de São Paulo desta semana me deparei com outra matéria que me chamou atenção, pela cara de pau absoluta e ilimitada desses caras do mercado financeiro. Vejam só, a matéria comentava a ampliação da carteira de crédito dos bancos com base em um estudo de uma empresa bem conhecida no meio financeiro, a Austin Rating. A matéria focava a ampliação dos rendimentos dos bancos com operações de crédito, que entre 2007 e 2008 subiram 55% e responderam por mais da metade da receita dos bancos no ano passado -R$ 226 bilhões de um total de R$ 445 bilhões. Esta tendência de crescimento da carteira de crédito dos bancos, segundo o economista chefe da tal empresa, se manterá firme, mesmo com a crise, uma vez que está sendo bem alimentado pelos “incentivos do governo, como o pacote habitacional, a redução do IPI para veículos e o corte no juro básico”.

Até aí tudo bem, quer dizer tudo bem para os bancos que conseguiram nestes últimos anos para expandir ainda mais os seus já fabulosos resultados financeiros. Tudo bem também para estes formadores de opinião do tal do mercado, que devem ganhar somas fabulosas para que emitam opiniões “técnicas e científicas” que são muito eficazes para personificar e fazer ecoar a opinião e os interesses do mercado. Opiniões que são uníssonas e ferrenhamente defensoras de uma política monetária dissimuladamente rigorosa que, em nome do controle inflacionário, ajudou a produzir neste país uma verdadeira agiotagem institucionalizada. Como nomear empréstimos pessoais com juros que chegam a 1.500% ao ano se não de agiotagem? O fato é que esta fabulosa máquina de transformar dinheiro em muito mais dinheiro foi por aqui potencializada de um jeitinho especial, acomodando interesses os mais diversos, inclusive do povão que agora pode ter acesso aos bens duráveis e sonhados, inclusive o seu próprio carro, em prestações que “cabem no seu bolso”. Ou dizendo de forma mais direta, incluindo o povão que transfere parte importante da renda do seu suado e quase sempre mal remunerado trabalho, da sua aposentadoria e até do seu Bolsa Família, para o mercado financeiro.

Mas voltando à matéria, o pior ainda estava por vir, nas linhas seguintes. O economista-chefe da Austin teve a cara de pau de afirmar em um jornal de circulação nacional que “tudo bem” os juros estão caindo, mas os spreads, estes não devem cair. Ou, como está literalmente na matéria, a queda do spread “não deve ser tão rápida quanto o governo deseja” em função da “necessidade dos bancos de manterem os ganhos com empréstimos para compensar perdas que devem ocorrer em outras fontes de receita”.

Resumindo a história: para compensar as quedas advindas da menor receita com títulos (que estão pagando juros menores em função da redução da SELIC) e também a queda dos valores mobiliários, em função da crise, os bancos vão continuar mantendo os juros ao tomador lá nas alturas, simplesmente porque têm poder para isto e porque querem continuar ganhando seus muitos milhões. É muito cinismo!

Ivone Melo economia

Edélcio Vigna*

O Governo Federal está inflando os dados ao final de cada ano a fim de que a execução anual dos programas seja excelente ou satisfatória. Esta manipulação de dados dificulta a avaliação anual da execução orçamentária e lança uma cortina de fumaça sobre as possíveis críticas às baixas execuções orçamentárias e físicas do governo.

Nas análises orçamentárias do Inesc sobre diversas políticas públicas, sempre se comparava o autorizado pelo Congresso Nacional com o liquidado do Governo Federal, a fim de identificar o percentual da execução orçamentária.

O governo não executa progressivamente os recursos no decorrer do ano e nos últimos meses (do mesmo ano) os índices de execução saltam de forma exorbitante. As explicações variam da morosidade da burocracia às diversas formas de pagamento, convênios e contratos. A crítica focalizava o processo de execução, mas não supunha que o governo estava indevidamente registrando como valores liquidados os valores ainda não-pagos. Pode-se afirmar que o Governo Federal está inflando os dados ao final de cada ano a fim de que a execução anual dos programas seja excelente ou satisfatória.

Como se dá esse procedimento: no final do ano, o governo federal lança como liquidado valores ainda não executados, os chamados restos a pagar não processados. Não há nenhuma garantia que esses valores serão executados no próximo ano, nenhum contrato foi firmado e nenhum bem ou serviço foi entregue. Exemplo: no exercício de 2008, houve um cancelamento de 46,1% (R$ 25,4 bilhões) dos restos a pagar não processados inscritos pelo governo federal nos anos anteriores.

O governo federal, violando a Lei 4320/64, está misturando recursos executados com não-executados. Nenhum governo pode justificar o lançamento de recursos públicos na categoria de “liquidado” caso estes não estejam de fato “liquidados”. Caso isso aconteça, é burla, farsa e maquiagem orçamentária.

Para evidenciarmos a diferença entre um procedimento e outro vamos tomar como exemplo a Função Agrária. Os recursos autorizados pelo Congresso Nacional para Função Agrária totalizaram R$ 5,9 bilhões e, segundo o Governo Federal foram executados R$ 4,5 bilhões. Se retirarmos o valor equivocadamente somado (R$ 2,0 bilhões restos a pagar não-processados), o total do liquidado real cai de R$ 4,5 bilhões para R$ 2,5 bilhões.

Com este procedimento, a execução da função agrária despenca de 75,6% para 42,0%. Ou seja, diminui 33,5% do divulgado. O percentual de execução de programas essenciais cai cerca de 50% dos índices apresentados pelo governo. Exemplos: o índice de execução do programa “Desenvolvimento sustentável na reforma agrária”, cai de 90,60% para 40,9%. O programa “Regularização e gerenciamento da estrutura fundiária”, passa de 75,84% para 30,7%. O “Desenvolvimento sustentável de territórios rurais” despenca de 84,69% para 22,9%. O “Brasil Quilombola”, que já estava com execução pífia de 13,26% desce para 6,6%. O programa “Educação do campo - Pronera” cai de 44,29% para 24,9%. O de “Assistência técnica e extensão rural na agricultura familiar” diminuiu de 59,51% para 13,3%. O programa “Cidadania e efetivação de direitos das mulheres” despenca de 68,06% para 6,8%.

Nesta perspectiva, o governo ao não cumprir os seus planos de atender as demandas sociais, aprofunda as desigualdades, penalizando em especial os segmentos mais vulneráveis.

Confira a análise completa na Nota Técnica 147 (arquivo PDF)

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* Assessor do Inesc

Atila Roque economia, orçamento, política agrária

Venho acompanhando com especial interesse a reunião do G-20. De um lado 20 países eleitos os mais ricos, pelos mais ricos ainda, o G-7, se juntaram para impor ou tentar organizar um caminho frente ao caos e à crise econômica mundial. Há cerca de um ano o mundo caiu numa ladeira íngreme decorrência da ciranda financeira, da falta de transparência e regulação dos mercados. A irresponsabilidade campeou o mundo! Susto! Crise climática, crise alimentar, e agora, a crise financeira. Esta sim produziu abalo nos bolsos e nos humores dos ricos. Como se esta fosse a grande crise.

No meio de uma agenda pesada e séria, que traz consigo o sofrimento de milhões de pessoas e famílias que perderam tudo, casa, emprego e sem suporte das políticas públicas dos governos, podia-se ver nos rostos dos presidentes e Chefes de Estado o sorriso otimista e de firme determinação. Detalhe: muitos homens e apenas três mulheres, isto é, duas, porque a terceira só pousava na foto oficial como a grande Majestade anfitriã Rainha Elizabeth II, afinal, não lhe cabia entrar nos intestinos do debate. Coisa indigesta para uma Rainha. Mas, todos e todas aparentemente determinados e otimistas. Grande astral !!

Quem olha para os jornais de hoje, até acredita que o espírito solidário prevaleceu e que decisões de benefício coletivo importantes foram tomadas. Os analistas políticos e econômicos pró sistema dizem que as decisões foram além do esperado, que foram tomadas atitudes corajosas para regular o sistema financeiro, promover transparência das transações bancárias, etc,etc. O caminho foi aberto para inibir (será???) os paraísos fiscais. Injetar mais de 5 trilhões de dólares americanos na economia mundial para ajudar todos os paises, cada um na sua medida, a enfrentar a crise depois do estouro da bolha nascida nos EUA e que contaminou o mundo.

Muito bem. Está tudo muito bom, tudo muito bem, mas exatamente o que muda diante de tantos desacertos? O sistema financeiro começa a reagir, as bolsas, subindo e descendo ( mais subindo que descendo!). Hoje temos menos ricos no mundo. Isso é uma excelente notícia já que a imoralidade esta tanto no excesso da riqueza como no excesso da pobreza. Mas, e daí? O que mudou de estrutural na relação entre pobres e ricos, centros e periferias ?

Mas, os lideres se reuniram para nos salvar. Os super heróis de nosso tempo. De que Planeta eles falavam?? Saíram, alegres, espalhando sorrisos. Rindo do que, caras pálidas???

Do lado de fora o pau comia nas ruas, pessoas gritavam contra este sistema que abafa e sangra o Planeta, querendo visibilidade e entendimento destes lideres e da sociedade. Revelando as contradições e as tragédias que o capitalismo selvagem vem produzindo. Esta, não serve, não inclui todos e todas, não preserva ou conserva aquilo que nos garantirá vida presente e futura de qualidade. Vida de qualidade se reproduz com um meio ambiente saudável, trabalho digno e valores que respeitem a diversidade e multiplicidade do saber e ser.

A crise financeira, entretanto, foi mais importante, mais urgente para os nossos lideres de governo. Era necessário salvar os ricos do mundo!! Claro, feito isto, voltemos à discussão infindável e insolúvel de como acabar com a pobreza e a desigualdade e como poderemos minimizar os danos ambientais. É o capitalismo se esverdeando, mudando de rumo para, mais uma vez, sobreviver a mais uma crise.

Esperemos que a Conferência em Copenhague sobre Mudança Climática, em dezembro, seja contagiada pelo otimismo, atitudes corajosas e injeção de trilhões de dólares americanos para produção de energia limpa, reinvenção de um modelo produtivo e de consumo que seja capaz de construir formas sustentáveis de bem viver (como propõem os índios da América do Sul). Quem sabe, alguma nova tragédia possa despertar as mentes viciadas e formigantes dos poderosos e não haja outro caminho senão a mudança.

Mas, para isso, entre outras coisas, a Organização das Nações Unidas (ONU) precisa ser a instância máxima do multilateralismo e das tomadas de decisão no plano internacional. Precisa rever a formação do Conselho de Segurança, repartindo o poder entre os seus membros.

Mas, ao contrário, mais uma vez, a fórmula é salvar o FMI injetando 1 trilhão de dólares e, também, o Banco Mundial, que são instituições controversas e que trazem em suas histórias mais fracassos que sucessos. Nada muda no sistema de voto e de poder que organiza os paises do mundo nestas instituições. Cadê o novo? Onde está a ousadia necessária para dar espaço às inovações, tanto institucionais como de tecnologias, de novos sistemas comerciais. Propostas não faltam.

Yes we can ! Mudar para outros mundos possíveis. É isso que o povo na rua está exigindo, gritando, cantando!! Será que eles ouviram? Tem muitos muros separando uns dos outros.

Iara Pietricovsky

Colegiado de Gestão do INESC

Ivone Melo economia, política